无怨无悔 真情永在
——我与机构编制工作的“情”和“缘”

    白驹过隙，岁月如歌，弹指一挥间，不知不觉在县、市从事机构编制工作前后已经22个年头，占居我三分之二工作年限。回想起来实属不易。这些年有喜乐、有酸甜、有收获，总是交织在一起，真是说不清、道不明，但有一点，我真诚的告白：22年机构编制工作，我无怨无悔，真情永在。

    32年前，我从县直某单位调到县劳动人事局工作，有幸接触到机构编制工作，这对我来说是一项全新的工作，因为我当时对机构编制一无所知，也没有想到此生会与这项工作有如此深的缘分和感情，这要从我调到市编办说起。

不惑之年的工作变迁

    走进庆阳市编办是2008年的3月5日。那天，春光明媚，风和日丽。在原行署后院那栋老办公楼419房间人秘科报的到。现在扳指头算，已经3740多天了。不惑之年的我经历了从县上到市级单位的转变，远离年迈的父母，告别了妻子儿女，情感难以割舍，内心十分纠结，艰难的选择，常人不可思议。但在这里，是我工作最充实、心情最愉悦、时间过的最快的12年。

    第一天上班，我尽管做好思想准备，但还是忐忑不安，心理上还是有些顾虑。新单位、新环境、新业务都有新要求，自己能适应吗？上班后，我发现市编办和我县上的机构编制业务大相径庭。

    那时，县编办设在县劳动人事局，有机构、没牌子，有章子、没人员，按通俗说法就是一个“空壳”机构，有名无实，日常业务由县人事局代办。所以，此工作在局里没有专人办理，我刚进门，领导让办理机构编制业务。每到月初，就开始和各单位会计打交道，按照行政事业单位人员台账，审查人员和工资总额，然后在单位工资基金管理手册填上单位总人数、总工资额，盖个工资基金管理专用公章，就算业务办完。年末将单位机构数，按照行政、事业单位分类统计，上报人员总数和工资总额。这就是我当年所办的业务，也是最初接触到的机构编制工作，这一干就10个年头。

    在市编办报到后，领导谈话，让我先学习中央省上有关机构编制政策和文件，熟悉业务。办公室同志热情地给我送来《甘肃省机构改革文件汇编》、《中国机构编制》杂志及市编办整理的有关机构编制管理工作文件一大摞。我心想，编制工作有这么多政策要学习吗？

    这天晚上我失眠了。看到机构编制工作发展变化与我十多年前所接触的截然不同，什么“转变职能”、“行政审批制度改革”、“实名制”、“吃空饷”、“电子政务”“事业单位分类”、“顶层设计”等等，一些新名词、新政策规定在我脑子翻江倒海，可一刻记不下，也理不清，丈二和尚摸不着头。这一夜真的非常漫长，我辗转反侧，彻夜未眠。

    我开始不断思考，认真研读有关机构编制新动向、新规定，虚心向身边的领导和同事请教，学习他们宝贵工作经验。翻阅了久存于办公室档案柜的所有资料和仅有的一些书籍，白天上班，晚上在家学习记笔记，看遍了当时仅有的文件和办里订购的报刊杂志，独自在书堆中认真地探求新的机构编制知识。经过一段时间学习，对机构编制工作有了质的认识和理解，基本弄清了机构编制工作新程序、新要求、新规定。

    有人说，进了编办门，就得承受“劳累”和懂得“忍耐”。这话一点不假，道出了机构编制工作的特点。机构编制工作是一条“看不见”的战线，机构编制是一种稀缺的执政资源，关系着部门单位利益再分配，各方博弈无法避免，甚至有时一些过激的话不得不听。外界人一般认为机构编制工作很单纯也很轻松，就是管理几个“数字”。其实，真正从事机构编制工作的人都知道，机构编制部门不但管理机构编制，它还包括体制、职能以及行政管理体制改革、机构改革等方面的管理，其综合性、政策性和业务性都很强。特别遇到体制改革相关工作，去单位调研必不可少，加班写材料更是“家常便饭”。在市编办，我经历了2008年、2013年和2018年三次大的机构改革。

编制工作要从“三定”学起

    2008年中央部署的机构改革，在市（州）是从2009年底开始的。当时我具体承担了市公安局、市人社局（人事局与社会劳动保障局整合）、市司法局、市农牧局和市政府研究室5单位的“三定”规定草拟和初审。时间紧、任务重，加之自己对有些单位职能划分与职责理解还不是很透彻，办领导要求三周之内要拿出初审稿。按照要求，我先后深入各部门调查了解具体情况，梳理各单位职能增减变化，厘清各单位职责边界，分析存在问题。白天调研，晚上加班整理汇总，分析情况，撰写汇报。在审核小组会议上，我将5个部门初审“三定”分别作了汇报。分管领导让大家再认真仔细检查各部门新增加的、划出的职责。特别强调，要深刻理解中央、省上明文规定的新政策及市上领导的批示。会后，分管领导接连问了“三个为什么要加强？加强要体现在啥地方？市政府研究室是干什么差事的？”问的我哑口无言、面红耳赤、无以应对。我当时认为市政府研究室不具体管“三农”工作，只是给领导写讲话材料、搞调查研究，自认为“三农”工作是市农牧局的职责，只要农牧局有“三农”职责就行了。事后，我反复学习文件，领会其实质，把握其要义。随即在市政府研究室“三定”职责调整中，增加了“加强对全市改革开放和经济社会发展战略性、全局性、综合性重大问题调查研究”，“加强‘三农’方面问题调查研究”两项重要职责。据此，市编委决定给研究室增加编制3名，补充工作力量长期不足的问题。从此，我对学习中央省上政策规定有了新的理解，对“三定”规定重要作用有了新认识，“三定”规定是各部门“法无授权不可为、法定职责必须为”的行政规范。我深刻体会到做好机构编制管理还得从“三定”学起。

    习近平总书记在2019年2月27日中央机构编制委员会第一次会议上指出“三定”规定是党内法规。各部门履行职责必须以“三定”为依据，绝不能越位、缺位、错位。在机构设置、配备人员要按照“三定”规定核定的机构数、职数、编制数执行，不能擅自增设机构、超编进人、超配干部。如今，党政机构改革所有部门“三定”规定以同级党委办文件下发各部门执行，充分体现了党管机构编制的层级效力和“三定”规定的法定地位显著提高。

“5里”与“5公里”一字之差

    人大代表建议、政协委员提案办理是各级机构编制部门义不容辞的责任。我在市编办监督检查科工作8年来，办理建议和提案30多起，落实了绝大多数代表和委员们的真知灼见，基本做到了“事事有着落，件件有回音”。在具体办案过程中，印象最深的还是2013年8月去庆城县调研的那一次，该调研是市编办为了进一步听取市级人大代表、政协委员的意见而做的前期工作。调研活动召开了座谈会议，由县委组织部长主持，县上四大家分管领导、编委成员单位及市人大代表、政协委员参加，专题围绕《关于撤销偏远山区有关小学的建议》开展讨论。各位代表发言后，我作为提案的主办，就撤销整合学校的政策规定作了解答。其依据是省政府办公厅转发省编办、教育厅、财政厅三部门《关于实施中小学教职工编制标准的意见》。该文是2002年7月省政府办公厅发的，出发前我没有找到，就向市教育局打电话询问政策依据，当时接电话的同志说“撤销整合学校的服务半径是5里”，当地口头语“5里”就等于2.5公里，这一点也没有错，可我在座谈会上竟然将服务半径说成“5公里”。会议结束后，分管领导二话没说，让我回去找原文，我不知其意。省政府办公厅文件规定“小学就近入学、初中相对集中、优化教学资源配置的原则、合理规划和调整学校布局，在方便学生就近入学的前提下，确立学校的服务半径，服务半径不足2.5公里的要予以调整合并”。当我找到原文后，傻了眼。随后，我给代表打电话道了歉，说明文件具体规定。而这一真诚的道歉也感动了代表，他们表示理解和支持我们编制部门工作。现在回想，还是工作疏忽大意、粗枝大叶所致，真可谓一字之差，离题数里，编制工作的确无小事。

三次“双审”的启示

    2013年8月，甘肃省委组织部委托省审计厅会同省编办统一组织，计划用3年时间，对全省14个市（州）、86个县（区）党政主要领导干部开展经济责任审计和机构编制工作情况审计（以下简称“双审”）。我有幸被省编办抽调，参加全省举办的“双审”培训班2次，被省编办纳入“双审”人才库管理。两年三度，分别审计了一市两县（区）机构编制情况。

    实际工作中，机构编制管理的难点主要在于约束领导机关和领导干部。开展机构编制审计是对领导机关和领导干部的有效监督，也是我省机构编制管理工作创新之一。工作中，我坚持依法审计、秉公审计，从重点关键环节着手，通过查验所审市、县（区）党委、政府贯彻落实中央、省上机构编制法规政策情况，查阅党政主要负责人任期内的党委常委会、政府常务会涉及机构编制管理工作的决策事项和编委会会议记录，看其机构限额是否执行了中央、省市“机构布局合理、限额不突破、规格不拔高”的规定，看是否严格按照中央、省上批准的机构限额设置机构，看是否遵循“撤一建一、撤二建一、多撤少建”的原则，看是否遵循“编制总量不突破”的原则，是否严格执行机关事业单位的“三定”规定，有无超职数、超规格配备领导干部问题，圆满完成了省办交办的工作任务。

    通过三次审计，查出一市两县(区)违规设置机构、超编进人、超配领导、越权审批等问题30多起，按照“双审”要求，及时下发整改通知，责令限期整改。“双审”不仅提高机构编制管理工作地位，增强了领导干部机构编制管理意识，强化了机构编制管理的权威性和严肃性，而且有效地维护了机构编制纪律。

“这个课题你来完”

    2008年12月底，市编办原主任工作调离，他语重心长的对我说，“编制工作政策性强，你要在业务上多用心，这个课题你来完。”当时我接过手一看，愣住了，是一个“关于机构编制评估的思考”题目。转眼已经12年了，这个研究“课题”我已完成。

    长期以来，机构编制管理受计划经济影响，科学化、规范化、法定化相对滞后，工作思维模式僵化，管理方式跟不上时代发展需要，形成机构编制“只能增不能减”的定式，一些单位“有编不用”和“无编可用”的矛盾并存，该撤的机构撤不了，想办的事情办不成，导致人事工作固化，难以适应行政体制改革的要求，制约着经济社会正常发展。探索一套既坚守机构编制管理红线，又提高管理运行效率、节省编制和人力资源成本、服务发展大局、保障民生领域重点工作的刚柔相济的机构编制管理办法十分必要。

    工作之余，我就沿着“机构编制评估”这条思路，摸着石头过河，收集有关机构编制评估资料，学习外地先进经验，总结我市西峰区开展机构编制评估工作一些做法，以单位“三定”为抓手，按照中央、省上机构编制管理政策规定及标准，对照部门（单位）执行上级政策规定、机构设置、编制配备、职责履行、人员管理等情况，从机构编制评估政策依据、主体、对象、内容、方式、程序到结果应用进行研究。

    结合西峰区评估实际，认真研究，紧扣政策执行充分性、机构设置科学性、编制使用可行性、职能发挥有效性、人员配备合理性等五方面内容，设置了《机构编制评估三级指标分解及量化评分标准》和《机构编制调查问卷》，以量化形式，综合评估，划分为优秀、良好、较差三个档次，对分值较低单位提出撤销机构、重新核编的意见。为了寻找资料，专程到陇东学院图书馆查阅有关书籍，向市党校老师请教有关问题，还向国家统计局庆阳调查队的朋友讨教，进行可行性分析。

    2018年后季，我在甘肃行政学院培训期间就有关评估问题请教了公共管理教研部主任李冰心教授，对个别问题作了进一步修改，形成了《市县机构编制评估的思路》，在《中国机构改革与管理》第10期全文刊登。建立评估机制，可打破“一核定终身”“部门所有”的编制管理瓶颈，为提升编制资源配置效率和水平提供有力抓手。

“两次受批”之后的反思

     机构编制管理工作政策性强，涉及经济社会各方面，但工作中会经常遇到常识性、政策性问题，把握不准确，就需要查找政策依据及相关资料，厘清机构沿革的来龙去脉，研究改革发展过程中新赋予的职责及政策规定，苦于手头没有现成资料参考，给工作带来诸多不便，也深感基层学习资料欠缺。正因上述原因，工作中经受了“两次受批”，于是，我产生一个念头，能不能编撰一本机构编制管理知识书籍，供同志们在工作当中参考使用。我将自己的想法及所列目录向编办主要领导作了汇报，得到大力支持。2012年初春，开始认真阅读近年来中央、省上出版的各类机构编制管理知识书籍，文件汇编、选编，浏览中央机构编制网站所有栏目和全国各地机构编制网站刊登的相关机构编制政策法规。

    通过大量阅读筛选，搜集资料，查阅文件，精心梳理，编排目录，历经三载，独立编撰了《机构编制管理知识读本》，约53万字，2014年12月底以内部刊物正式出版，发行至省内13个市州76个县（区）编办及我市部分单位，有效地宣传了党的机构编制管理政策。

    在编撰过程中，经常向上级领导请示有关问题，为了收集个别久失的资料，不得不多方求助，联系较多的还是省编办督查处和体改处（研究室）的同志们，得到省编办领导关心和大力支持。

    一位领导发来短信说“为你勤奋努力而感到敬佩”。多年来，这条支持和鼓励始终铭记在心，激励着我不断前行。机构编制工作做起来虽苦，但我从中学到不少知识，取得不少快乐。近年来，我个人在《中国机构改革与管理》《编制管理研究》《甘肃机构与编制》及当地媒体发表论文20多篇，获省编办年度调研报告二等奖和三等奖4次。2011年中央编办举办纪念建党90周年征文活动中，我撰写的《以科学发展观为指导着力提高机构编制管理工作的权威性》荣获优秀奖，中央编办颁发了荣誉证书。

“奔五之年”话改革

    回想40年波澜壮阔的改革开放，机构编制工作经历了许多巨变。从上世纪90年代初期与人事部门分离、独立设置，到划归党委部门管理，再到现在列为党委工作部门、归口组织部管理，充分体现党对机构编制管理工作的高度重视。

    看今朝，党对机构编制管理工作的集中统一领导，标志着机构编制工作进入了一个新的历史时期，使我更加充满信心和力量。2018年党政机构改革是改革开放以来的第8次大改革，这次党政机构改革，市编办抽调的都是年富力强、业务非常熟悉的精兵强将，我多是为同志们鼓劲加油，默默地做好后勤保障工作，但我内心还是非常高兴，能参加这次改革是我今生的荣幸。深化党和国家机构改革，涉及权力和利益格局的深刻调整，任务艰巨复杂，组织实施难度大，人皆共知。在短暂时间里，办领导超前谋划，主动作为，根据市情实际，精心研究问题，提出解决办法。同志们夜以继日、无私奉献，在机构编制和财政供养人员不增加的前提下，按时完成了省上下达的任务，得到省市领导一致肯定，这无不凝结着我们编制工作者辛勤劳动和汗水。这次改革不仅锤炼了干部作风、磨炼了个人意志、增长了自身才干，而且更加坚定了同志们改革斗志。

结束语

    一个哲人曾经说过，“一个对自己工作充满激情的人，无论选择什么工作，他都会认为自己所从事的工作是世界上最神圣、最崇高的职业；无论工作困难是多么大，或是质量要求多么高，他都会始终一丝不苟，不急不躁地去完成它”。

    如今已过天命之年，老骥伏枥，志在千里，烈士暮年，壮心不已，我会无怨无悔地将机构编制工作继续做下去，我坚信一个人可以不伟大，但决不可以没有责任。因为，机构编制工作是我的本职，机构编制事业的发展就是我的责任。

                                          （庆阳市编办 冯忠孝）