嘉峪关市推进统一市场监管试点和综合执法试点改革

 嘉峪关被省委、省政府确定为统一市场监管改革和综合执法改革“两项试点”市以来，在省编办的有力指导下，我们结合新一轮政府职能转变和机构改革工作，以建立统一、高效、协调的市场监管和综合执法体制为主线，在整合组建市场监督管理局和综合执法局的基础上，不断深化“两项试点”改革，创新体制机制，进一步完善一体化、广覆盖、专业化、高效率的监管和执法体系，实现了全链条、无缝隙大市场监管执法格局，“两项试点”改革取得了显著成效。
    一、主要做法 
  （一）注重顶层设计，“两项试点”平稳推进。按照省委、省政府和省编办的安排部署，我们成立了改革试点工作领导小组，加强组织领导，统一协调推进、统一监督落实，依据充分沟通、考察调研、谋划方案在先，确定意见、核定编制、组织实施在后的“三先三后”原则稳步推进改革；遵循“大监管、大执法、大服务”的思路，坚持优化机构设置、提高行政效能的总体要求，制定了改革工作实施方案，明确了改革目标、方向、路径和具体任务及完成时限。按照“归并相近职能、理顺交叉职能、加强独立职能”的原则，制定印发了综合执法局和市场监督管理局的“三定”规定，进一步优化资源配置，严控人员编制，理顺执法监管部门与行业主管部门关系，建立了职责清晰、权责一致、运转协调的工作体系。 
  （二）改革管理体制，服务效能持续提升。以执法职能“大综合”为载体，采取“四线推进法”，着力改革和创新监管执法体制。一是整合市场监管领域资源，将原工商、质监、食药监三个部门机构和职责重新整合，组建了市场监管局。二是整合城乡管理领域执法资源，将市容市貌、环境卫生、城乡规划、园林绿化等15个部门、64项执法职责进行整合，组建了综合执法局。三是整合行政执法机关内部执法资源，对专业性较强、暂时不宜纳入综合执法领域的执法事项，逐步实行一个部门一支队伍执法。四是整合检验检测资源，将原质监、食药监系统的4个检验检测机构撤并重组，组建产品质量计量与特种设备检验检测中心、食品药品与医疗器械检验检测中心，依托农林系统组建农产品质量安全监督检测中心，实现了执法监管与检验检测的信息共享和技术联动。 
  （三）着力整章建制，运行机制更加顺畅。结合行政审批制度改革工作，对各项制度进行了全面清理、修订和完善。市场监管方面，对原三部门150项规章制度废止80项、整合修改60项、新建30项，为推行标准化、规范化和精细化执法奠定了制度基础。综合执法方面，从规范执法、勤务管理、基础保障、队伍建设、联动机制、案件会商等6个方面，制定符合综合执法实际，简便易行、操作性强的制度58项，形成综合行政执法法律法规、管理制度、执法规范三大制度体系，形成了管人有制度、执法有标准、干事有规矩、用权有制约的制度体系。 
  （四）坚持大胆创新，依法行政更加规范。市场监管方面，统一执法文书，整合信息化办案平台，实现了纸质和电子文书的一致、网上网下办案的协同。执法人员入网定格、包片入组、协同监管，建立了属地监管责任制和“网格化”管理模式。综合执法方面，联合公安部门创建了以“联勤、联防、联管、联建、联合执法”为主要内容的“五位一体”综合执法模式，按照“交叉换位、前后补位”的原则，协调推进综合执法工作；对接社区服务中心和社区警务室，广泛发动群众参与“红袖章”综合管理，形成社会力量多元共建、齐抓共管的良好局面。 
  （五）加强法制培训，执法能力不断提高。紧抓“一条主线”，推动“三个转变”，努力打造一流综合执法队伍。以能力建设为主线，把全面提升依法行政能力作为培训考核工作的主要目标，加强执法人员培训，引导执法人员从“学会”向“会学”转变、从单纯学习法律知识向提高依法行政能力转变、从提高素质向素质与能力共同提升转变，一支素质高、能力强、作风硬的监管执法队伍正在逐步成长。 
    二、取得成效
    通过改革，整合了机构、优化了职能，初步实现了“精简、统一、效能”的目标。 
  （一）市场监管领域做到了“五个到位”。一是效能提升到位。通过机构整合、优化再造行政审批流程，形成了由“1+1+1>3”到“（1+1+1）×2”的“化学融合”效应。将食品生产流通、药品医疗器械、工业产品生产、特种设备使用、组织机构代码证、营业执照等“十证一照”合并为“一窗式”办理，实行“一站式”服务，有效解决了分头受理、材料重复提交等问题，办理时限由15至20个工作日压缩至5个工作日；今年1月1日起已全面实行“五证合一”登记制度。通过有效整合市场监管执法资源，构建了贯穿生产流通消费全过程、监管执法技术支撑相衔接的全方位监管机制；整合检验检测资源，建成统一的食品药品医疗器械、产（商）品质量和特种设备检验检测系统，形成了“上溯来源、下查去向”的双向追溯机制。二是服务监管职能到位。打破过去多部门分段监管、九龙治水的模式，市场监管从“分散式”向“全覆盖、无缝隙、无盲区”的一体化监管转变，实现了行政审批、检验检测、投诉举报、执法办案、市场巡查的“五个统一”，建立了从源头到终端、从生产到消费的全程监管。对特种设备监管建立了层级式网络化监管模式，实现了安全实时有效监管。三是机构精简到位。通过机关“做减法”、基层“做加法”，将70%以上人员充实到执法一线，加强了基层执法力量，较原三部门的内设和下属机构分别精简38%、55%，行政编制和事业编制分别精简10%、56%，处级和科级职数分别精简23%、49%。四是执法职能到位。初步建立了纵向到底、横向到边的执法监管体系，极大增强了综合执法能力。截至今年5月底，共查办各类案件200余件，占原三部门去年查办案件的60%；仅食品案件查处108件，超过原市食药监局近两年之和；特种设备案件查处比上年同期翻一番。行政执法由“单打独斗”向“集中优势、重拳出击”转变，市场秩序明显改善。五是消保维权到位。按照消费维权一体化的目标，整合原工商12315、质监12365、食药监12331投诉平台，建立了“三合一”统一、高效、便捷的投诉举报受理平台，形成了统一分派、处理、回复机制，有效解决了多部门分散受理造成的推诿扯皮、职责不清等问题。截至2016年底，共受理投诉举报2066件，为消费者挽回损失241万元。 
  （二）综合执法领域实现了“五个转变”。一是由“多头执法”向“综合执法”转变。综合执法局的成立结束了行政部门及镇政府等多支执法队伍并存的局面，实现了“一队多权、一人多能”，执法力量更为集中、精干，降低了执法成本，较好地解决了多头执法、重复执法、执法扰民和部门间相互推诿等问题。二是由“事后处罚”向“事前预防”转变。采取法制宣传、舆论引导等措施，广泛深入宣传综合执法工作，增进群众对综合执法工作的理解，及时把苗头性违法行为化解在萌芽状态，将综合执法的手段、措施向前延伸。三是由“粗放执法”向“规范执法”转变。建立科学的综合执法体系，严格执行自由裁量权，使综合执法项项有标准，事事有依据。坚持实体和程序并重，既重视对案件处理程序的把握，也重视案件处理的合理性、适当性，增强了执法的透明度和公正性。四是由“单一执法”向“联合执法”转变。综合执法局与三区、市场监管局、公安局、社会治理局等部门加强合作，建立了高效便捷的呼应策应联动工作机制。建立15个部门参加的联席会议制度，依托12345民生服务热线，构建起监督、评价、处置、作业、执法等环节有机衔接的管理体系，执法合力进一步增强。五是由“突击执法”向“常态执法”转变。通过实施密集巡查、动态管理、提前介入、专项整治等常态化执法方式，加大马路市场、占道经营、私搭乱建、抛洒遗漏、扬尘污染、渣土围城等各类违法、违规行为整治力度，促进城乡环境和市容市貌的改善，综合执法的公信力和群众的安全感满意度不断提升。
    三、存在问题及下一步努力方向
    在改革试点过程中，我们进行了一些初步的探索，虽然取得了一定的成效，但同时也遇到了一些问题，主要有：一是当前“上分下合”的体制在工作运行中不够顺畅。由于上级相关部门没有开展改革，新组建的市场监管局在业务上将同时接受省工商、质监、食药监等多个部门的指导，而上级各相关部门在执法办案、信息系统、考评考核等方面的标准不尽一致，因此我们在工作协调和统筹上还需要进一步加大力度。二是存在超编问题。改革前，原工商、质监、食药监等部门从省上下划时大都存在混编问题，我们在改革过程中通过将三部门原有参公人员转为占行政编制人员等途径较好解决了混编问题，从而也导致新组建的市场监管局行政人员超编较多。另外，由于历史原因，我市虽为地级市，但编制配备一直相当于县级市的标准，编制基数过低。目前，我市各单位基本都处于满编或超编状态。经测算，除去政法系统，每个党政群机关平均分配到的行政编制不足12名；除去教育系统，每个全额事业单位平均分配到的编制不足6名，因此，通过内部调剂、自然减员等途径消化超编人员的难度大。 
   下一步，我们要进一步增强“四个意识”，提高政治站位，按照省委书记林铎同志在今年全省机构编制工作电视电话会议上提出“要深化综合行政执法改革，总结推广试点经验”等要求，认真贯彻落实省第十三次党代会和本次会议精神，进一步加强与省编办等部门的沟通汇报衔接，主动接受上级职能部门的业务指导，及时协调解决改革中出现的具体问题,不断巩固和深化改革试点成果，坚决完成好省委、省政府交给我们的这两项光荣任务，切实维护好行政相对人合法权益，保障好人民群众的安全。