张掖市市直事业单位机构编制工作调研报告

 为认真贯彻中央和省、市委关于分类推进事业单位改革、严格事业单位机构编制管理的政策要求，积极稳妥推进分类改革，有序开展公益类事业单位“三定”工作，盘活用好机构编制资源，从3月上旬开始用三个月左右的时间，市编办组织力量开展事业单位分类改革和机构编制工作大调研活动。调研采取全面摸排、按系统走访、现场查看资料、与职工面对面交流、座谈会相互点评、外出考察学习等方式，对市直236个事业单位的业务开展、职责履行和人员结构等九个方面的情况深入调研，查找问题症结，对接意见建议，提出思路对策。现将调研情况报告如下：

 一、市直事业单位现状

 止目前，市直共有各类事业单位236个，按单位建制分，有县级事业单位68个，副县级事业单位26个，科级事业单位142个；按经费形式分，有全额拨款事业单位198个，差额拨款事业单位4个，自收自支事业单位34个；按管理方式分：有参照公务员法管理事业单位97个，非参公事业单位139个。从机构分布情况来看，有直属事业单位16个（党委直属4个、政府直属12个），农林水牧事业单位32个、教育事业单位16个、卫生计生事业单位13个、文化事业单位12个、民政及社会福利事业单位12个，其它119个事业单位分布在40多个行业部门及群团组织。按编制数量划分，编制100名以上的单位5个；50—100名的13个，20—50名的23个，10—20名50个，5—10名的57个，5名以下的88个。

 市直236个事业单位共核定事业编制4158名（2012年基数为4926名），其中财政拨款3605名，自收自支553名。从编制分布的情况来看，教育和卫生计生部门所属事业单位核定的编制分别为885名和384名，共占市直事业编制总数的30.4%；农林水牧系统核定事业单位核定编制975名，占总数的23.4%；工信、交通等服务工业的事业单位核定事业编制352名，占8.4%；服务旅游开发、社会体育、公共文化的事业单位核定事业编制210名，占5.1 %，民政、残联等社会福利部门所属事业单位核定事业编制102名，占2.4%。

 市直事业单位现有正式在编人员3980名，按经费形式分，有财政拨款3353名（2012年底为4557名），自收自支627名；按岗位类别分，有管理人员1299名，专业技术人员1794名，后勤服务人员888名。非参公管理事业单位的管理人员、专业技术人员、后勤服务人员分别占16.8%、60.5%、22.7%。除教育和卫计委系统所属单位，其他系统事业单位管理人员、专业技术人员、工勤技能人员分别占23.6%、45.4%、31%。目前市直事业单位不同程度聘有临时人员，总计达到480人。

 自2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）下发以来，我们始终坚持把严控机构编制作为推进事业单位分类改革的基础性工作，严格落实“两个只减不增”相关要求，着力在严控机构、盘活编制、稳推改革上下功夫，切实为事业单位分类改革夯实基础。在机构管理上，实行“撤、并、改”，撤销职能消失的市企业科技创新指导服务中心、市接待处等单位，整合职能相近的市农广校、技工学校、市新农合办、市城居办、房屋产权交易中心、房产信息中心等单位，将张掖市公路工程局、张掖宾馆、张掖玉米原种场等单位改为企业化管理，选择市甘兰水电设计院3家市直生产经营类事业单位开展转企改制试点等，实现机构个数稳中有减，目前机构个数与2012年相比净减少7个。在编制管理上，实行“收、冻、减”，收回撤销和改制单位的编制391名，冻结市农科院、林科院等单位的工勤人员编制，制定编制控制员额计划，逐步核减收回长期闲置和自然减员空出的编制；严格自收自支单位编制管理，核销自收自支单位空编，实行“减员一人、核减一名”的办法，近年来共核减市水利水电工程局等6个单位的自收自支事业编制123名。加大编制调控力度，为市直事业单位共调剂使用编制224名，实现了余缺互补、增减平衡，也有效保障了市委市政府中心工作的编制需求。在推进行业改革上，通过开展文化体制改革、公共资源交易、检验检测认证机构、不动产登记管理和人才培训等行业体制改革，进一步理顺了管理体制。同时按照省、市部署要求，认真开展事业单位分类工作，目前完成市直236个单位的类别划分，其中划入公益一类160个、公益二类11个、行政类7个、生产经营类8个、暂没明确分类44个、学会协会等不计入分类的6个。

 二、市直事业单位存在的主要问题

（一）政事不分问题比较普遍。市直236个事业单位中，除教育、卫生、文化、科研院所以及具有独立法人、办公场地、项目较多的单位外，大部分行业部门普遍存在政事不分、主管部门和下属事业单位机构明分暗不分的问题。一些事业单位完全依附于主管部门，基本上以主管部门内设机构的模式运行。有些事业单位工作人员长期被安排到机关内设机构工作，有的以事业单位的编制岗位选拔进入后就直接安排到其他岗位，有的主管部门对下属事业单位干预过多，事业单位部门化、行政化，机关事业人员使用随意性较大。特别是市直事业单位中现有编制5名以下的微型事业单位88个，大部分依附于主管部门，政事不分和人员混用的问题比较普遍。

（二）部分单位职责任务不明晰。有些单位自上世纪七、八十年代设立以来再未进行调整，机构设置仍沿用计划经济时代的模式，如市农业局后勤服务管理站、市水务局后勤事务中心等。有的机构职责任务不饱和，行业体制改革中融合不够，如市计划生育技术指导站、药具管理站和生殖保健服务中心等，仍按整合前的模式运行。有的机构设置时间跨度较大，目前承担的职责与最初设置时的职责或名称已大不相符，如市教育局校办产业管理办公室、市农机监理所等；有的机构因阶段性的工作任务结束没有及时调整，如市世行贷款畜牧综合发展项目办公室、市道路交通事故社会救助基金管理中心等。有的机构行业内职责交叉，作用发挥不够充分，如市文广新局所属的书画院、市文化馆、市宣传文化中心等。

（三）事业单位编制存量不足与刚性需求的矛盾突出。事业单位编制资源存量不足，“易给难收”的问题难以破解，教育、卫生等公益事业和重点工作对编制的刚性需求难以满足。一些部门的领导将下属事业单位机构编制资源视为部门的私有资源，片面地强调部门利益，将多设事业机构、多占事业编制视为落实工作的主要途径，以工作任务重、人员少、困难多、上下机构对应、业务考核等客观因素为由，在增设机构、增加编制、提高机构规格方面的需求较多，但在机构整合、盘活编制资源、改善人才结构等方面态度消极、办法不多。

（四）事业单位人员结构不合理。市直非参公管理的事业单位中（不含教育和卫计委系统所属单位），工勤人员占比过高，专业技术人员占比不足一半。以市农科院、林科院和市政公用事业管理局为例，目前三个单位现各有工作人员107人、69人、59人，工人分别占32.7%、52.9%、59.3%。若考虑到从事专业技术工作与所学专业及岗位相适应的情况，比例还要相应降低。人员岗位结构不合理，造成事业单位人员总量不少，但专业技术人员缺乏，尤其是高级专业技术人员紧缺，形成了“有人没事干，有事没人干”的怪圈。市水涵院、农科院等科研院所高层次人才流失严重，单位占编闲人较多，现有的人员不能很好的胜任工作，而真正需要的人才很难进来，只能通过自然减员逐步改善人员结构。同时因过去人员补充缺乏计划性，部分事业单位人员补充时段较为集中，导致目前一些单位年龄结构老化严重，在减员幅度较大的年份，加上病孕离岗等因素，正常运转都存在困难。

（五）自收自支事业单位发展空间狭窄。市直现有自收自支事业单位34个，目前大部分是收支两条线或项目经营支撑，并非严格意义上的自收自支。造成这种情况的原因是多样的，有的是政策性的因素，如市不动产登记事务中心，有的是政策变化导致经营收费项目取消，如地震安评所，有的是业务发生转移，如市安全检测检验研究培训中心。而真正开展生产经营活动自给自足的相对较少。许多单位设备少、资产质量差，无人员、资金和资质优势，市场竞争力不足，生存难度大。部分单位仅能靠主管部门照顾承担一些系统内的小工程，若脱离主管部门没有能力开拓市场，推进转企改革的难度较大。

（六）部分公益性、技术服务型事业单位参照公务员管理后职责任务及角色定位模糊。部分事业单位特别是林业、畜牧系统事业单位，本身是公益性、技术服务型事业单位，但因种种原因改为参照公务员法管理事业单位后，单位职责任务及角色定位模糊，原来从事技术服务的人员均转换为行政管理人员，全部专业技术人员和职员均成了科员，承担起了行政指导职能，变相成了机关的附属物，人浮于事的现象普遍。

 三、推进市直事业单位分类改革和机构编制管理的对策建议

 针对市直事业单位机构编制等方面存在的诸多问题，我们积极学习借鉴省内外先进经验，结合我市实际，提出以下对策建议：

 1.以规范职责任务为重点，切实解决政事不分问题。一是开展事业单位“三定”，明确事业单位职能职责。从规范事业单位的机构名称、隶属关系、职责任务、机构规格、内设机构、人员编制、编制结构、领导职数及经费形式等入手，重新明确完善公益类事业单位“三定”内容，将事业单位从行政主管部门剥离出来，解决事业单位与主管部门政事不分和职能职责不清晰的问题。二是探索开展事业单位绩效评估考核。借鉴外地做法，在市直事业单位中探索实施绩效考核。根据事业单位职能、属性以及所属部门、行业特点，设置共性、个性指标和公众评价体系，让社会、服务对象、专业人士、媒体舆论对事业单位进行综合评价，科学确定评价结果，评出好中差，并与财政供给、人才配置挂钩。通过事业单位绩效考核，将主管部门对事业单位的管理要由微观具体事务管理转向宏观综合管理上来，从以行政命令、指令性计划为主的直接管理转到运用法律、经济手段为主的间接管理上来，倒逼事业单位回归主业。三是实行人员定编定岗信息公示制度。以机构编制实名制数据库为基础，加强与组织、人社等部门密切协作，建立事业单位人员定编定岗信息公示制度，网上公布的事业单位人员要与实际工作岗位保持一致，并对人员编制、定岗情况进行监督。

 2. 以撤并整合为抓手，盘活用好机构编制资源。结合事业单位分类改革，本着精简、优化、效能的原则，加大对事业单位履职情况的调查和梳理，通过撤并转等方式清理规范事业单位，精简机构，核减编制，盘活用好机构编制资源。重点从教育、文化、卫生、农林水牧、交通等系统入手，对设置不合理、规模过小，职能萎缩或任务严重不足，职责任务相近或重复设置的事业单位，进行整合撤并，大幅度减少微型机构数量，整合撤并较多的适当提高机构规格，逐步向“大部门”、“大单位”方向发展。同时，将多个单位分散承担的相同或相近的职责整合、集中归并，提高编制和人员使用效益。

 3. 创新工作思路，探索建立事业单位编制周转库制度。目前市直事业单位有一定数量空编，但均零星分散于各个事业单位，如果靠行政手段一家一家地强制收回，动静大，矛盾多，成本高，效果也未必好。如何举重若轻、化繁就简，在不引起大波动的情况下充分盘活闲置空编资源、保障公益服务急需，我们借鉴外地经验，建议探索建立事业单位编制周转库制度。该制度的核心内容是，借鉴银行业“金融存贷”基本原理，通过将编制所有权与使用权分离，在不改变各事业单位编制数和“所有权”的前提下，把长期不能发挥使用效益的空编集中起来建立“周转库”（相当于存款），把收回的编制作为基础（基本金）；为确保总量可控，只在市直事业单位空编中确定一定比例作为周转库规模，用来向急需行业定向定量投放（相当于贷款）。其主要思路是，依托机构编制数据平台的精细化管理，在不调整编制数的情况下，通过统筹闲置空编，实现空编资源的“二次配置、一次使用”，增加教育、卫生、民生等刚需行业的人员编制供给。

 4.围绕激发活力，积极开展事业单位法人治理结构建设工作。针对当前事业单位特别是公立医院、科研院所等人员较多的事业单位普遍反映的人员结构不合理、缺少用人自主权等问题，借鉴山东省推行公立医院和科研院所法人治理结构建设的经验做法，制定出台关于进一步深入推进事业单位法人治理结构建设试点工作的实施意见，协调相关部门完善赋予试点单位机构编制管理、人事管理、财务管理和收入分配等自主权的配套政策。稳步推进政事分开、管办分离，赋予事业单位更多的用人自主权，激发发展活力。积极在公立医院探索开展人员控制总量备案制管理，由各公立医院根据业务水平、类型特点、床位数、门诊量等研究提出本单位人员控制总量，实行备案管理。原编制内人员继续实行实名制管理，只出不进，新进人员一律实行备案制，逐步收回空余编制。

 5.确定时限要求，全面完成事业单位分类工作。综合考虑未分类事业单位下一步改革走向、参与科学发展绩效考核等因素，进一步加强市、县区事业单位分类工作的交流和信息沟通，力求全市范围内同类事业单位分类标准统一、便于操作实施，全面完成事业单位的分类批复工作。将承担行政职能尚未分类的政府直属事业单位，划入公益一类事业单位，待省上行政类事业单位改革具体政策出台后，确需纳入行政类事业单位参与改革的，可调整为行政类事业单位。将市水利水电工程局、市交通运输从业人员培训中心等8个单位划分为生产经营类事业单位。进一步加强与财政、人社等职能部门和涉改单位主管部门沟通对接，由主管部门牵头拿出各涉改单位的具体改革方案，积极稳妥推进转企改制。

 四、近期重点推进的几项工作

 1.全面完成事业单位分类工作。近期拟组织召开会议，听取各县区事业单位分类改革工作进展情况，研究部署下一步工作，尽快全面完成分类工作。

 2.着手制定开展事业单位绩效考核的具体意见和配套文件，提请市委、市政府有关会议审定后，在市、县区探索开展试点工作，逐步全面推开。

 3.着手制定关于进一步深入推进事业单位法人治理结构建设试点工作的实施意见，在市、县区公立医院和科研院所等推进试点工作。在市中医院、市第二人民医院探索开展事业编制备案制管理。

 4.着手起草关于探索建立事业单位编制周转库制度的具体配套政策，提请有关会议审定后组织实施。

 5.结合事业单位分类工作，提出在符合条件的公益二类事业单位中开展政府购买服务的具体意见。